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什么是“三条控制线”?简单地说,就是生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线,换句话说,就是对国土资源的有限利用。

作者:梁云风

来源:秦朔朋友圈

提到耕地保护,说“三条控制线”可能知道的人不多,但如果说“18亿亩红线”可能知之甚广。

什么是“三条控制线”?简单地说,就是生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线,换句话说,就是对国土资源的有限利用。

724日下午,中央全面深化改革委员会第九次会议审议通过《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》,不同于满城风雨的土地调控政策,三条控制线在舆论场上并未带起多少涟漪,这当然是对这个政策作用的大大低估。

要理解三条控制线,要从“18亿亩红线和中国粮食危机讲起。

“中国粮食威胁论”

1994年9月,美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗发表《谁来养活中国》一文,预言到2030年中国人口将达到16亿,粮食将出现2.16亿吨到3.78亿吨的缺口,世界上没有谁能提供如此多的粮食养活中国,中国未来将因出现严重的粮食紧缺而成为世界的一大威胁。这就是“中国粮食威胁论”的由来。

布朗的结论对当时的中国犹如重磅炸弹,再加上国际上一些人利用这股“粮食威胁论”,与当时正在蔓延的中国威胁论合流制造紧张舆论,英美的一些媒体,如《华尔街日报》预测国际市场可能面临谷物供应空前紧张局面、英国《经济学家》社论认为,中国是巨大不稳定的策源地,美国农业部、英国经济情报部门先后发出警告,认为世界粮食供应将出现紧张状况,都将矛头指向中国。

为了应对舆论,中国政府在当时也有一个“三步走”的策略:

 首先 是通过大量的数据驳斥了这种观点,当时的国家领导人通过各种外交途径,向世界展示中国的粮食自给能力。

 其次 是通过深入农村进行实地调研,摸清农情粮情,也对中国的国情有了更清晰的认识,1996年10月,国务院新闻办公室首次发布《中国的粮食问题》白皮书,第一次将中国的粮食问题以白皮书的形式向全世界公布。

 再次 则是邀请“中国粮食威胁论”的始作俑者莱斯特·布朗来华交流。

在国务院世界发展研究所和农业部农村经济研究中心分别组织的两次研讨会和与中国专家的座谈会上,布朗详细介绍了他对中国粮食前景的观点,并与中国专家展开了激烈的讨论。在后来刊于《改革》杂志上的《美国学者布朗再论谁来养活中国》一文中,详细记述了当时布朗的观点。

“中国粮食威胁论”的背后,是当时中国粮食生产面临的复杂局面。今天来看,布朗当年的“中国粮食威胁论”并非毫无依据。

从中国的粮食局面来看,一方面是当时中国农业发展滞后,1992年以后,工业与农业的发展速度连续三年都在5:1以上,农业投入远远滞后于工业投入,中国农业的现代化在西方国家看来远远不及格。另一方面则是粮食产量持续不前,波动频繁。1991-1994年的四年间,中国粮食总产量是两减两增,1991年和1994年的减产之和,超过了1992年和1993年的增产总量。这四年中国粮食产量徘徊不前,但人口数量没有徘徊,粮食播种、耕地减少面积没有徘徊,粮食供求矛盾没有徘徊,反而更加突出。以人口为例,布朗认为,中国人口于1982年达到10亿,预计2017年达到15亿(实际13.75亿人),相当于1900年全世界的人口总数。在这之后,开始减缓增长,于2045年达到峰值16.6亿。

1994年对中国来看,还是一个重要的转折点,也就是从这一年开始,中国从基本自给自足转变为越来越依靠进口粮食。

上述布朗与中国学者交流一文指出,1994年在中国经历了20多年的少量净出口和进口的波动之后,中国可能持续扩大粮食的进口量,在1993/94营业年度,中国净进口粮食约800万吨左右,这还不包括当时(1993/94年)为了平抑物价的上涨动用了约1400万吨的储备粮,如果算上储备粮部分,1993/94年度的粮食进口量要达到2200万吨。

根据中国粮食网和海关总署的数据显示,从1994年起,中国谷物进口曲线上升,2018年我国累计进口谷物及谷物粉2046万吨,进口大豆8803万吨,两者累计进口量约为1.08亿吨,粮食进口量仍保持高位,不过,较2017年的1.2亿吨减少1264万吨。

还有一个重要的点是,中国在1994年仍处于工业化的初期,而工业化的进程,必然伴随着耕地流失的加速,中国如何在未来一方面保持工业化的高速推进,又保证粮食安全呢?

仔细读布朗与中国学者交流记录,你会发现,除了“中国粮食威胁论”这个结论过于惊悚,带有偏见之外,布朗的很多观点与研究数据对中国有深刻的警醒意义。布朗从对中国未来粮食的缺口、耕地资源的减少、淡水资源短缺、粮田单产难以大幅提高、进口粮食面临激烈竞争等方面出发,并建议中国探索可持续发展新道路,这些观点对此后的中国粮食战略起到了重要的作用。

特别是在粮田总量的保护上。

耕地减少不可避免

“洪范八政,食为政首。”粮食要自给,基本上来说只有两条路:一是提高单产,比如通过技术手段培育良种,研发更好的肥料,提高复种率等;二是扩大或者保持耕种面积。而这两种方式,又以保持耕地面积更为基础,没有了土地,一切的粮食生产都将是水花镜月。

回到当时的中国,保护耕地已经迫在眉睫。

布朗在与中国专家的交流中说,根据世界各国的经济发展经验,在工业化开始之前就已经人口稠密的国家,至少有四种趋势导致粮食收获面积的减少:一是耕地转为非农业用地,包括修建工厂、住宅和道路。二是由于肥力低和地块小而放弃一些边际耕地。三是降低复种指数。四是由于收入增加驱动的对新鲜水果和蔬菜的需求及其价格的上涨,农民把良田改种收益更大的作物。

这四条,在之后二十多年的中国经济发展中,被一一证实。

中国还有一点,那就是房地产的发展,不论是独门独院还是公寓都要使用大量的土地,大部分是耕地,何况富裕还促使人们扩大居住面积。今天我们看到的土地征收,有很大一部分就是占用优质的耕地。中国房地产市场的真正发达,也正是从1994年左右开始的。

提高复种指数是亚洲粮食增产的主要因素之一。以日本、韩国和中国台湾地区的经验来看,工业化到一定阶段,复种指数将下降。1994年左右,中国也因为工业化的加快,工业部门工资水平的提高,到了复种指数下降的转折点。数据显示,1990年到1994年间,中国粮食收获面积下降5.6%,意味着复种指数正在接近高峰,随后出现长期逐渐下降的局面。

此外,由于生活水平的提高,对新鲜水果和蔬菜的需求增加,粮食耕种面积向经济作物转变,中国很多的地区,现在的蚕桑基地、棉花基地、中草药基地,都曾是优质的粮食农田,以中部省份江西为例,2018年江西全省经济作物播种面积2330万亩。

19957月布朗离开中国时,把他即将出版的新书《谁来养活中国——唤醒小小的星球》的书稿留给了中国的学术界。

此后的25年,中国耕地面积起起伏伏,粮食与耕地问题从来没有轻松过。

中国粮食够吗?

8月5日,国家统计局发布新中国成立70周年经济社会发展成就报告。报告显示,2018年全国粮食总产量为13158亿斤(约6.629亿吨),比1949年增长4.8倍,中国在过去的70年,粮食产量保持了年均2.6%的增长。

从具体年份来看,新中国成立之初,全国粮食总产量为2000多亿斤,1952年为3000多亿斤,此后直到1966年达到4000亿斤,从3000多亿斤到4000多亿斤用了14年时间。改革开放之后,家庭联产承包责任制的建立和农产品提价、工农产品价格“剪刀差”缩小,激发了广大农民的积极性,解放了农业生产力,粮食开始增产,促进粮食产量快速增长,全国粮食总产量接连跨上新台阶,确保了国家粮食安全,吃不饱饭的问题彻底成为历史。

1978年全国粮食总产量为6000多亿斤;

1984年全国粮食总产量达到8000亿斤,6年间登上两个千亿斤台阶;

1993年,全国粮食产量突破9000亿斤,此后14年间分别于1996年、1998年和1999年三次达到10000亿斤,之后粮食产量有所波动;

2007年又重新站上10000亿斤的台阶;

2012年我国粮食产量首次突破12000亿斤大关;

2015年我国粮食产量再上新台阶,突破13000亿斤,之后的几年一直保持在这个水平上,2018年全国粮食总产量为13158亿斤。

从建国70周年中国的粮食增产轨迹来看,至少有两点值得我们注意:

 一是 通过技术增产有限度,杂交水稻、复合肥料等的投入,确实使得中国粮食出现过增产高峰,但很快瓶颈出现,中国粮食产量在10000亿斤和13000亿斤徘徊的时间长达23年。然而,对比国际农业发达国家,中国的土地利用率又有很大的改进。按单产来算,2014年的数据,稻谷中国是世界排名第八,小麦第八,玉米十四,大豆是二十。这里面有资金、设备、社会水平和社会分工程度等复杂的原因。美国的玉米每公顷是9458千克,中国只有5167千克。

 二是 对粮食增产背后的土地资源要求更加迫切,如果技术水平无法大规模增产,又要维持产量的增长,只能增加,或者最少要保持现有的粮食播种面积。

联系布朗提到的中国粮食危机,那么中国的粮食自给率是多少?

湖南科技大学龚波副教授的一份研究报告显示,从各粮食品种的产量占消费量的比重来看,1992-2017年期间,狭义粮食中稻米、小麦、玉米等自给率均超过95%,2017年分别达到了98.68%、96.8%、98.74%。广义粮食中谷物和薯类等自给水平也均维持在95%的安全水平上,但大豆自给率已从1992年的104.51%下降至2017年的16.73%,年均下降率高达4个百分点。

中国大豆进口来源国主要是美国,虽然由于贸易摩擦,2018年从美国进口的大豆量相比2017年减少了一半,但进口量折算成播种面积仍高达1.4亿亩。

相关研究表明,2025年中国的大米、玉米和小麦这三种谷物的缺口可能达到 2299.4万吨。2030年中国粮食需求总量将达到7亿吨。其中,口粮需求约为2亿吨,间接用粮将突破5亿吨。从2018年中国粮食生产情况来看,未来口粮完全实现自给问题不大,但间接用粮的供给将面临严峻形势。

2013年,中央提出我国新时代粮食安全目标是“谷物基本自给,口粮绝对安全”。国家粮食安全中长期规划纲要(2008-2020年)明确提出“中国粮食自给率要基本保持在95%以上”。保证基本口粮的安全,任何时候都是重中之重。

一个教训是,2008年,全球粮食危机爆发,联合国粮农组织统计数据显示,全球粮食价格2006年上涨了12%,2007年上涨了24%,2008年前8个月涨幅超过50%。非洲(21国)、亚洲(10国)、拉丁美洲(5国)、欧洲(1国)共37个国家粮食总产量/供应量严重缺口,全球粮食储存跌至30年的最低点。全球最大的大米出口国泰国和“世界粮仓”美国也受到影响。由于国际粮食市场供求失调,出口商趁势投机,泰国国内出现米荒,大米价格的飙升幅度超过100%。而美国最大的连锁超市沃尔玛(包括山姆会员店和好事多)甚至对顾客购买部分品种的大米数量加以限制。

在这场危机中,中国牢牢守住18亿亩耕地红线和95%的粮食自给率,从容地应对了国际粮价波动,保持了粮食供应的稳定。

18亿亩耕地红线是关键。

中国亿亩红线的失与守

2006年,十届全国人大四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出,18亿亩耕地是一个具有法律效力的约束性指标,是不可逾越的一道红线。

从土地数量来看,中国耕地面积有起伏波动,但一直在红线之内。

1996年,中国的耕地数量还维持在19.51亿亩,到2005年只有18.31亿亩,在10年时间内减少了1.18亿亩,假如这一趋势不能有效遏制,到2007年这18亿亩的耕地红线就有失守的可能。

2007年的全国“两会”上,温家宝总理强调,在土地问题上,绝不能犯不可改正的历史性错误,遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。此后,几乎每年的“两会”都会强调这一红线数据。

2008年10月,党的十七届三中全会明确提出:“坚持最严格的耕地保护制度,层层落实责任,坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。

2010年,我国耕地面积约为18.26亿亩,相比于1994年,15年间减少了1.25亿亩。

2013年政府工作报告指出,全国耕地面积保持在18.2亿亩以上。虽然从数字上看,离红线尚有2000多万亩的空间,但回顾过去十多年的变化,就会发现要保持这一胜利成果并非易事。

国土资源部《国土资源“十三五”规划纲要》显示,截至2015年底,全国实有耕地面积20.26亿亩,其中含有难以稳定利用的耕地和根据国家政策需要逐步调整退耕的耕地,适宜稳定利用的耕地保有量18.65亿亩,基本农田保护面积在15.6亿亩以上,守住了18亿亩耕地红线。

2017年中国耕地面积约为20亿亩,耕地后备储量约为8000万公顷,其中,集中连片的后备储量为2800万公顷,灌溉条件较好的耕地只占51.5% ,优质耕地面积比率不足30%

2019年中央一号文件再次重申,严守18亿亩耕地红线,2020年确保建成8亿亩高标准农田。

20多年间,中国政府一直在坚守耕地红线,但社会上对要不要守住这条线的讨论其实也不绝于耳。一些经济学家、地方官员、房地产开发商等都普遍主张放弃该红线,前华远董事长任志强就曾高调宣称,“18亿亩耕地红线是中国房价高涨的罪魁祸首”。经济学家茅于轼同样反对18亿亩耕地红线的提法。这些专家学者大多强调市场的作用,呼吁取消土地改变用途的强制性限制。

著名经济学家徐滇庆在2013年的《详解18亿亩红线》一文中认为,18亿亩红线问题,要回到粮食自给率这个概念上来,粮食的核心叫口粮,外围叫饲料,饲料的外围叫工业用粮。对这三类粮食其实也应该区别对待,口粮要100%自给,工业用粮100%进口,饲料依国际市场价格决定进多少。

要保证口粮自给需要多少耕地呢?徐滇庆计算,水稻的92%是口粮,小麦的85%是口粮,玉米的8%是口粮,黄豆10%是口粮。把历年100%的口粮的数字全部统计起来,我们需要7.4亿亩地,再加上复耕系数,只需要有8亿亩地用法律形式保护起来,作为永久基本农田。

而饲料的主体是大豆和玉米,如果进口15%,意味着我们要进口7000万吨玉米,从世界粮食的产量来看,基本不会对国际粮价产生大的波动。

在中国所有进口粮食作物中,大豆的量最大,2018年,全年大豆进口8803万吨。原因也很简单,在各种农作物当中,大豆产量最低,利润最低。中国土地少,大豆属于土地密集型作物,如果2018年的进口大豆都要自给,那需要7.2亿亩地。而通过进口大豆,可以将置换出的土地种植价值更高的经济作物。

当然,徐滇庆也认为,虽然18亿亩土地红线的提法并不准确,但是维持这个提法有利无害。因为这不是一个概念问题,它提醒人们要保护耕地资源,关注粮食安全。

再回到三条控制线,在工作中,生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线是一个整体,三线在空间上、功能区上相互重叠,具有此消彼长、相互制衡的关系,核心是保障中国在未来的发展建设中有足够的生存腾挪空间。

中国一直引以为傲的是,我们以世界8%的耕地,养活了占世界20%的人口,这既是中国恪守耕地红线的结果,也是建国70年中国发展的见证。多年后,就连布朗本人也不得不承认,“在《谁来养活中国——唤醒小小的星球》出版之后的这段时间里,中国政府为提高谷物的产量采取了许多行动。这么做的结果是,中国成为基本上可以粮食自给自足的国家”。

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